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刘辉:烟花爆竹禁放政策制定与执行中的法律问题
发布时间:2018-06-05 作者:辽宁烟花爆竹 浏览次数:6019

烟花爆竹禁放政策制定与执行中的法律问题

    2018年6月1日,中国(浏阳)国际烟花爆竹交易会主题活动——“花炮产业与文化高峰论坛”在湖南浏阳举行,广东晟典律师事务所高级合伙人刘辉律师律师应主办方邀请,回乡出席本次活动并做《烟花爆竹禁放政策制定与执行中的法律问题》主题演讲。

演讲全文

    很高兴回到烟花之乡浏阳参加“花炮产业与文化对话”论坛!感谢主持人,给我机会担任本次论坛的主讲嘉宾,为故乡的烟花再次发声!

    近年来,个别地区对烟花爆竹实施禁放政策引起的争议屡屡成为新闻热点,如何理性制定烟花政策,已经引起社会各界的关注!今天,我想以一个法律人的视野,谈谈我对禁放政策的态度和看法,与各位进行交流!

一、烟花爆竹的法律定义

    2006年1月,国务院发布《烟花爆竹安全管理条例》,该条例第二条规定“本条例所称烟花爆竹,是指烟花爆竹制品和用于生产烟花爆竹的民用黑火药、烟火药、引火线等物品”。从该规定可以看出,国务院给烟花爆竹的法律定义为烟花爆竹是制品、物品,是工业产品,该定义主要是从安全角度揭示烟花爆竹的可燃可爆特点,告诉公众烟花爆竹是可怕的,不安全的。2012年4月长沙市人民政府发布的《长沙市烟花爆竹经营流通市场安全管理规定》第三条规定“本规定所称的烟花爆竹,是指以烟火药为原料,经过工艺制作并通过燃放而产生声、光、色、烟、雾等效果的文化娱乐产品。”从该规定可以看出,长沙市人民政府给烟花爆竹的法律定义为烟花爆竹是文化娱乐产品,该定义认为烟火药只是烟花爆竹的原料,烟花爆竹是通过燃放展示声、光、色、烟、雾等艺术的文化娱乐产品,告诉公众烟花爆竹是可爱的、美丽的!

    对一个行为或物的不同法律定义,会导致不同的立法措施和法律后果。面对烟花爆竹的负面因素,我们是一禁了之,还是通过行政许可、限制燃放来进行依法管制,非常考验一个地区立法者的政治智慧、对民意的态度以及对传统文化的尊重与包容!

二、从限放到禁放的纠结

     在1986年以前,我国没有制定专门的烟花爆竹安全管理法规,一直依照民用爆炸物品管理法规对烟花爆竹进行管理。80年代末,全国各大城市因燃放烟花爆竹而造成财产损失和人身伤害的事件逐年上升,烟花爆竹的安全问题开始受到公众关注。1986年11月,北京市人民政府发布《北京市烟花爆竹安全管理暂行规定》,规定部分地点禁止燃放烟花爆竹。1988年,六届全国人大五次会议提出加强烟花爆竹的生产和燃放安全。此后,全国共有282个城市制定全面禁放烟花爆竹的法规。1993年10月,北京市人大常委会通过《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》,规定当时的城八区禁止燃放烟花爆竹。然而,禁放法规在二十多年的实施过程中,始终伴随诸多争议。很多市民抱怨:缺少爆竹声的新年令人乏味,如同做菜没有放盐。而与此同时,节日期间违法燃放烟花爆竹的事例时有发生,禁放法规陷入“法不责众”的尴尬。北京市政府法制办负责人曾今在接受媒体采访时表示,法规的执行效果甚微,执法成本过高,法律的尊严受到了挑战。北京市人大某常委也表示,仅2005年除夕,北京就出动了13万名警察以及大量街区管理人员巡逻监督。恢复民俗传统的呼声日渐强烈,上海、哈尔滨、成都等106个城市开始有限解禁。在北京,解禁的呼声不仅响彻民间,还成为人大代表和政协委员关注的热点。2005年9月北京市人大审议通过《北京市烟花爆竹安全管理规定》,禁改限,规定本市五环路以内地区为限放烟花爆竹地区,将烟花爆竹燃放划分为禁放点、限放区、准放区进行分类控制。但是,2017年12月1日,北京市人大常委会通过《北京市烟花爆竹安全管理规定》修正案,烟花爆竹燃放政策再次“收紧”,规定本市五环路以内(含五环路)区域为禁放区域,五环路以外由各区划定禁放和限放区域。像北京市这样,在限放和禁放政策之间纠结的例子并不少见,曾今出现某个省份在政府发出在全省市县区域全面禁止燃放烟花爆竹的通知仅仅过了两天又紧急通知收回的滑稽事例。

    烟花爆竹到底是该禁放,还是限放,令不少立法者深感纠结!烟花是罂粟花吗?表面美丽其实是毒品吗?我们到底应该给燃放烟花爆竹一个什么样的法律定位呢?

三、应该给燃放烟花爆竹怎样的法律定位

    烟花爆竹以烟火药为原料,需要通过燃放才能实现其价值和功能。因此,璀璨的烟花带给人们无尽的快乐的同时,也确实带给人们在安全和环保方面的悲伤!到底该如何给燃放烟花爆竹以法律定位,确实对立法者是一种考验!作为一名法律工作者,我认为燃放烟花爆竹的法律定位应该是限放而不是禁放,特别不能全域禁放。因为,烟花不是罂粟花!它是带刺的玫瑰!

    首先,燃放烟花爆竹是民族的传统习俗,很多人喜好它。燃放烟花爆竹是中华民族2000多年以来的传统习俗,不论驱鬼僻邪,还是红白喜事,它已经深深融入我们的日常生活,和我们的喜怒哀乐紧密关联。美丽绚烂的烟花,噼里啪啦的爆竹,始终是我们从童年开始最美好的回忆!人们对美好事物的向往和追求,其中就包括烟花的美好!因为烟花有弊端,就对烟花一禁了之,不符合民意,是懒政!往大里说,燃放烟花爆竹是基本人权,是宪法保障的公民的文化活动权!行政法规和地方法规对此项权利予以剥夺是违反宪法的!

    其次,烟花爆竹的弊端是可控的。烟花爆竹的弊端主要是安全危害和环境危害。关于安全问题,烟花爆竹有一个被诟病的就是安全事故多,“央视大火”“河南炸桥”等重大安全事故引发公众等各方面的高度关注,同时也招致对烟花爆竹行业的诋毁,其次生产、仓储等过程中也都极易发生事故,所以烟花爆竹安全问题更引起各方的指责,再加之烟花爆竹非生活必需品且售价不菲也是人们对烟花爆竹的损之、毁之的原因。但事实真的如此吗?其实烟花爆竹近几十年来快速发展,它的安全性能得到了全面的改善和提升,烟花爆竹安全生产、储存、运输和燃放事故呈逐年下降的态势。根据国家安监总局对烟花爆竹产业的追踪、调查情况来分析,所发生的生产、经营事故以非法、违章生产经营为主,而燃放过程中的事故大部分为燃放人员的违反操作方法所引起。随着管理的加强、宣传的到位、科技的进步,这些危害可以逐步降低。关于环境问题,烟花爆竹在燃放过程中可能会造成污染,但是烟花爆竹对环境的污染是微不足道的。众所周知,自2013年以来中华大地数度被雾霾所笼罩。据中科院大气物理研究所研究员张仁健课题组与同行合作,对北京地区PM2.5化学组成及源解析季节变化研究发现,北京PM2.5有6个重要来源,分别是土壤尘、燃煤、生物质燃烧、汽车尾气与垃圾焚烧、工业污染和二次无机气溶胶,这些源的平均贡献分别为15%、18%、12%、4%、25%和26%。这些数据说明,将雾霾天气和pm2.5的祸源指向烟花爆竹,是没有充分依据的,千年花炮不是也不应该是雾霾气候的“替罪羊”!2013年5月,浏阳市人民政府邀请全国专家学者、环境专业检测机构和新闻媒体到燃放现场见证实验,其检测结果说明:烟花爆竹对环境的影响是微小和可控的,并不是传说中的洪水猛兽。其次,以北京理工大学教授赵家玉、南京理工大学教授潘功配等烟火学科领军人物为主,长期组织花炮主产区浏阳、万载、上栗、醴陵的广大花炮技术人员进行科技攻关,成功研制出了无烟、低碳、无硫新型原材料并普及、推广使用,还对纳米、稀土与烟花产品对接应用进行了有益的探索,建立了大型焰火燃放活动环境污染监控机制。事实证明,使用环保产品燃放焰火,其污染程度是完全可以控制的,对环境的影响微乎其微。当然,即使是微不足道的环境损害,我们也要予以高度重视,依靠限制燃放时间和地点以及烟花品种向环保型方向转变等办法来予以改善。

    再次,行政机关在行使法律授权时不能违背立法本意。目前,个别行政机关制定全域禁放政策的唯一法律依据是国务院《烟花爆竹安全管理条例》的授权。该条例第二十八条规定:“燃放烟花爆竹,应当遵守有关法律、法规和规章的规定。县级以上地方人民政府可以根据本行政区域的实际情况,确定限制或者禁止燃放烟花爆竹的时间、地点和种类。”从表面看,该规定似乎授权各地政府可以禁止全域燃放烟花爆竹,但是如果真的全域禁放,那么等于禁止了整个烟花行业的生产经营活动,烟花行业从国家机关依法获得的生产、经营、运输、燃放许可证成了一纸空文,禁放政策其实直接冲撞了行政许可法,禁放政策绝对不是《烟花爆竹安全管理条例》第二十八条的立法本意,第二十八条规定的禁放是指部分区域、部分地点部分时间以及部分品种的禁放,绝对不是全域禁放!

    烟花爆竹的弊端远远小于利益,我们没有理由对烟花爆竹采取禁放政策,如果一定要强制执行,也会因为违反民意而不可能长期实施。美国也曾颁布禁酒令,正因为美酒也会有弊端,才会有禁酒令;但美酒毕竟是美酒,人们对美好事物的追求,也包括美酒,是无法禁止的!因此,禁酒令自1920年实施,一度形同虚设,到1933年就被废了!由于烟花爆竹的燃放是中华民族2000多年的风俗习惯,由于烟花爆竹本身的美好一面,采取禁放政策肯定是不符合国情民意的,是不可持续的,唯一的办法是限放!像北京市2005年的立法,禁改限,将烟花爆竹燃放划分为禁放点、限放区、准放区进行分类控制是科学立法,是兼顾各方利益的完善立法,是解决业内人士、烟花爱好者和禁放提议者之间利益冲突的唯一路径!

四、烟花产区政府、业内人士和爱好者能做些什么

    针对禁放政策对烟花行业带来的危机以及对烟花爱好者带来的负面影响,特提出如下建议:

    1.在浏阳成立烟花学院或烟花研究院,对烟花从业人员进行培训,对烟花技术、管理规范进行研究,对国家相关立法进行研究。

    2.通过全国人大代表联名提出对国务院《烟花爆竹安全管理条例》的修改议案,议案重点要求修改“烟花爆竹”的法律定义,要求采纳长沙市人民政府的定义对“烟花爆竹”进行重新定义。要求对条例第二十八条予以规范,明确规定不能全域禁放。

    3.加强烟花爆竹的宣传工作。从弘扬优秀传统文化的角度,以多种方式持续向世界推介浏阳烟花爆竹。

    4.加强烟花爆竹的安全生产、经营、运输、燃放等领域的管理工作,大力支持烟花爆竹企业进行科技创新,向管理和科技要安全和环保!

    中国是烟花爆竹的故乡,烟花爆竹是中华文明重要的组成部分,它早已融入到中华民族的血液之中,是中国传统文化中的不可多得的瑰宝!对烟花爆竹制定和执行禁放政策是不合法的!不理性的!也是不负责任的!烟花产区的政府、业内人士以及烟花爆竹爱好者身负保护和弘扬民族优秀传统文化的使命和责任,应该勇敢地对禁放政策说“不”,并且团结起来,运用法律的手段、文化的实力为美丽烟花争取更多的生存空间,为建设美丽浏阳、创新美丽烟花做出我们应有的贡献!

    谢谢各位!

 

     2018年6月1日

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